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我國傳媒業(yè)的規(guī)制改革與競爭分析
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http://shiquanmuye.com 發(fā)稿日期:2008-8-29
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如何在規(guī)制與競爭過程中協(xié)調公平與效率的關系，是傳媒產業(yè)政府規(guī)制改革必須面對的一對基本矛盾。本文借鑒西方國家傳媒產業(yè)政府規(guī)制改革的經驗，并結合我國的實際，提出傳媒產業(yè)的政府規(guī)制改革應走松緊結合的道路，即放松規(guī)制與重建規(guī)制并重，在總體放松規(guī)制的前提下，局部重建規(guī)制。
傳媒作為一種社會公共資源，既有社會文化屬性，也有經濟屬性。正因為如此，在傳媒產業(yè)政府規(guī)制實踐中，公共利益是政府規(guī)制的理論原點，傳媒資源的配置效率也是政府規(guī)制者追求的目標。公平與效率引發(fā)了規(guī)制改革過程中政府規(guī)制行為與市場競爭的關系問題，政府規(guī)制既要顧及公平，又要充分發(fā)揮市場競爭在傳媒資源配置中的作用。公平是否會導致規(guī)制的成本增加和效率損失，如何在規(guī)制與競爭過程中協(xié)調公平與效率的關系，成為傳媒產業(yè)政府規(guī)制改革過程中必須面對的一對基本矛盾。一、傳統(tǒng)規(guī)制理論困境
研究表明，對傳媒產業(yè)發(fā)展的政府規(guī)制由于追求公平性使得規(guī)制行為復雜性增強成為一種必然趨勢。正如一開始美國聯(lián)邦通訊委員會(Fcc)僅是為了保證廣播電視頻率資源在商業(yè)化中為公共利益服務的規(guī)制，到了現(xiàn)在卻演變成一大冊厚厚的法律規(guī)章制度和判例說明。這其中既有經濟和技術不斷復雜演化的因素，也是規(guī)制體制不斷復雜化的結果。
對政府規(guī)制演變的過程研究發(fā)現(xiàn)，規(guī)制復雜性的不斷增強是基于規(guī)制的平等問題，官僚的自身利益以及市場對規(guī)制的反應。正是它們之間的相互作用，使得規(guī)制復雜性的不斷增加不可避免。
西方主要資本主義國家的歷史經驗表明，即使成熟的市場經濟也不能自動免除“規(guī)制自我擴張的邏輯”。物極必反，過多的政府規(guī)制直接干預市場進入和企業(yè)定價，不能不阻礙市場機制正常發(fā)揮資源配置的作用,抑制企業(yè)家的創(chuàng)新精神，助長官僚主義和各種專家行為不良的道德風險。傳統(tǒng)的政府規(guī)制最終因為規(guī)制成本急劇上升、規(guī)制效率不斷下降、被規(guī)制產業(yè)競爭力不斷喪失而陷入規(guī)制失靈的困境。20世紀70年代以后，規(guī)制失靈的種種弊病逐步被各國政府所認識。為克服規(guī)制失敗，各國都進行了不同程度的規(guī)制改革。這場規(guī)制改革的目的在于維護自由競爭，提高政府規(guī)制效率及適應變化的能力。放松規(guī)制成為這場規(guī)制改革的主旋律，西方發(fā)達國家大量削減政府規(guī)制，以市場化競爭與民營化方式代替政府規(guī)制的“繁文縟節(jié)”。
在此影響下，從1970年開始，美國廣播電視媒體的規(guī)制機構聯(lián)邦通訊委員會（Fcc）開始以“市場”為根據(jù)，對公共利益標準作重新解釋。認為只有在市場確實無法保護公共利益時，才有必要進行規(guī)制。曾任聯(lián)邦通訊委員會主席的Mark Fowler清晰地表達了他打算采取市場化的廣播規(guī)制的想法：簡單地說，我堅定地認為我們正處于終結公共信托模型下的廣播規(guī)制的時刻。無論你將其稱為“父愛主義”也好，還是“保姆主義”也罷，如此專制的“老大哥”，是應該終了了。我信奉的是市場化的規(guī)制進路……在這條即將到來的進路中，委員會應該盡可能尊重廣播公司關于怎樣才能更好地吸引聽眾的判斷，因為這是以公共利益為依歸的①。
二、規(guī)制改革：放松規(guī)制，開展有效競爭
作為公共利益的保障，西方國家在政府規(guī)制中一直堅持傳媒的多元化，反對傳媒業(yè)過度集中壟斷，但是從20世紀80年代以來，由于數(shù)字通訊新技術的廣泛應用，全球化浪潮的影響，西方傳媒集團開始走向全球化資源配置和經營。為提升核心競爭力，傳媒業(yè)壟斷不再象以往那樣難以被接受，各國原來堅持的公共傳播政策和對媒體市場化、壟斷化的限制政策產生轉向，即改為采取更適合市場需求、鼓勵傳媒兼并兼營和商業(yè)化運作的新政策，于是在傳媒業(yè)規(guī)制改革中出現(xiàn)了放松規(guī)制的趨勢。
放松規(guī)制是20世紀80年代以來多數(shù)市場經濟國家對傳媒產業(yè)改革的潮流，至今已取得了較為明顯的成果。放松規(guī)制有兩層含義：一是完全撤銷對被規(guī)制產業(yè)的各種價格、投資、服務等方面的限制，使企業(yè)處于完全自由的競爭狀態(tài)。二是有些方面的限制性規(guī)定被取消，而有些則繼續(xù)保留；或者將原來較為嚴格、繁瑣、苛刻的規(guī)則條款變得較為開明、寬松，如在進入規(guī)制中，由原來的審批制改為備案制②。
全球性的放松傳媒產業(yè)政府規(guī)制浪潮，以美國為主要代表。1996年美國國會大幅度修改了1934年的《電信法》，其主要內容：一是打破傳媒間壁壘，允許不同傳媒市場的相互滲透。二是放寬對電視公司擁有電視臺數(shù)量和電視覆蓋率的規(guī)定。原來規(guī)定一家電視公司擁有的電視臺數(shù)量不得超過12個，從1996年開始，沒有了數(shù)量限制。原來規(guī)定一家電視公司覆蓋率由最多的25%增至35%。三是放寬傳媒所有制的限制，推動電信產業(yè)和傳媒產業(yè)的整合重組，“拆除了通信領域中的柏林墻”，從而引發(fā)國際傳媒產業(yè)集團與電信集團的新一輪兼并收購熱潮。四是改革了執(zhí)照更新程序，幾乎取消了審核程序，變成自動更換。而且電視臺和電臺的執(zhí)照年限也由原來的3年、5年，延長到8年。以上這些措施的最終目的是鼓勵或允許超大型、跨傳媒、跨所有制的傳媒集團出現(xiàn)，以增強本國傳媒業(yè)的整體競爭力③。
放松規(guī)制的結果使得20世紀90年代全球傳播業(yè)最令人矚目的現(xiàn)象是傳媒合并而產生了龐大的傳媒帝國。根據(jù)美國證券數(shù)據(jù)公司的一項最新統(tǒng)計，傳媒業(yè)和電信業(yè)與銀行業(yè)一道，成為當今美國兼并收購最盛的行業(yè)。傳媒集團的不斷并購導致美國傳媒巨頭的市場競爭力不斷提升，市場份額不斷擴大。
放松規(guī)制改革在西方各國已經取得明顯效果，表現(xiàn)為政府規(guī)制成本的上升勢頭得到遏制，規(guī)制改革的間接效益也明顯增加。1970～1990年期間，由于放松了規(guī)制，美國有線電視業(yè)增加了4～13億美元的消費者剩余，這等于增加了同等數(shù)額的社會凈福利。
三、規(guī)制與競爭：
中國傳媒產業(yè)政府規(guī)制改革的主題
改革開放以來，我國政府對傳媒產業(yè)屬性的認識逐漸深化，并自2003年以來提出推行文化體制改革，大力發(fā)展以傳媒產業(yè)為核心的文化產業(yè)。這個認識過程伴隨著政府規(guī)制不斷改革，不斷放松，傳媒產業(yè)從無到有，從小到大，到2007年中國傳媒產業(yè)的總產值約為4811億元④。
我國對傳媒產業(yè)放松規(guī)制的背景與性質，與發(fā)達國家有著較大的不同。它并不主要表現(xiàn)為放開準入條件，如果以此標準來衡量，中國傳媒產業(yè)還遠遠沒有放松規(guī)制，近年來甚至還有愈來愈緊的趨勢。正確處理規(guī)制和競爭是傳媒產業(yè)政府規(guī)制改革中的主題。30年來我國傳媒產業(yè)的規(guī)制改革重點表現(xiàn)在促進市場競爭，培育市場主體，重建市場規(guī)制幾個方面：
1.放松規(guī)制是我國傳媒產業(yè)化、市場化改革的延續(xù)
我國傳媒產業(yè)放松規(guī)制的對象并不是如一般理論和國際經驗所言的政府規(guī)制，而是指新中國成立以來沿襲的政府對傳媒的計劃管理和行政控制。放松規(guī)制對于中國傳媒業(yè)來說，“首先體現(xiàn)在對傳統(tǒng)的計劃管制體制的改革，是在徹底檢討現(xiàn)有各種矛盾、問題和弊端的基礎上，全面改革計劃經濟時代延續(xù)下來的所有不合理的計劃管制制度和政策，特別是要放松乃至取消有悖于市場經濟規(guī)律的計劃管制措施⑤。”所謂放松政府規(guī)制，實質上乃是20多年來我國傳媒產業(yè)化、市場化改革進程的自然延續(xù)。
我國傳媒市場總體上發(fā)育不健全，傳媒并沒有體會到真正意義的“市場缺陷”。政府對傳媒的計劃管制本質上也不是克服市場缺陷的安排，而是計劃經濟管理的產物。因此，政府作為改革的推動者首先要培育市場，創(chuàng)造市場競爭機制，放松與計劃經濟體制有關的各種管制。
在這樣一個戰(zhàn)略框架之下，傳媒產業(yè)的放松規(guī)制改革才有其真正意義：即在政府規(guī)制改革過程中，把促進市場競爭，充分發(fā)揮競爭機制在合理配置稀缺資源方面的重要作用作為檢討、修改、調整、補充和創(chuàng)新有關規(guī)制制度的指導思想。具體來說，即把引入競爭機制，推進市場化、產業(yè)化改革，作為放松傳媒產業(yè)政府規(guī)制的基礎。
為此，對于我國傳媒中可以引入競爭機制的部分產業(yè)，如行業(yè)報、專業(yè)期刊、電視劇生產和普通出版社出版業(yè)務等，應當堅決放松乃至取消阻礙有效競爭的規(guī)制措施；對目前階段暫無必要和可能全面引入競爭機制的產業(yè)，應當通過部分規(guī)制措施的創(chuàng)新，盡可能在這些產業(yè)的某些局部環(huán)節(jié)上（如制播分離、內容的生產與流通等）引入競爭機制。其目的是在于找到政府規(guī)制與市場競爭的最優(yōu)組合，在規(guī)制產業(yè)中最大限度發(fā)揮競爭機制的作用。
2.放松規(guī)制與培育市場競爭主體相結合
目前我國傳媒產業(yè)內部的低效率，有政府規(guī)制或是缺乏競爭的因素，但在相當大程度上，還是源于傳媒產業(yè)內部企業(yè)產權改革、法人治理結構改革的尚未完成。因此，從改善有關產業(yè)資源配置效率的角度來說，放松規(guī)制并不是唯一的途徑，而只是一項重要措施罷了。所以我們在放松規(guī)制的同時，更要注意培育傳媒市場的微觀競爭主體，二者相輔相成，缺一不可。
目前我國幾乎所有的主流傳媒如報刊、廣播電臺、電視臺都為一家或少數(shù)幾家國有壟斷事業(yè)單位所控制，其中大部分還處于政事、政企不分的所謂“行政性市場壟斷”的狀態(tài)。大多數(shù)傳媒的資源配置格局按照行政區(qū)劃設置，可以說是政府一手安排的結果。
傳媒產業(yè)的放松規(guī)制，其實就是把政府諸多資源配置的功能歸還市場，歸還傳媒產業(yè)中的市場競爭主體。因此放松規(guī)制改革措施最終要落實到傳媒產業(yè)中的市場競爭主體能否建立起來？培育市場競爭主體與傳媒產業(yè)的放松規(guī)制緊密相連，政府對傳媒不再像以前那樣實行嚴格的計劃管制，文化體制改革以來，政府把傳媒分成公益性文化事業(yè)和經營型文化產業(yè)，實行抓大放小，區(qū)別規(guī)制。
首先在宏觀層面上重新認識“兩分開”，重新認識政府與整個傳媒業(yè)之間的關系，對中國傳媒實施分類管理，明確哪些媒體（報刊、頻道、頻率）屬于公共服務體系，哪些屬于市場運營體系，采取不同的產業(yè)政策和財政支持。政府除負擔必要的公益性文化事業(yè)建設以外，大部分傳媒要進入經營型文化產業(yè)體系，充分發(fā)揮市場機制在傳媒產業(yè)配置資源中的基礎性作用。其次在微觀運作機制層面實施“兩分開”，在傳媒內部實施事企分離。對屬于公共服務體系的事業(yè)性傳媒實施公共財政支持，并促進內部競爭；對屬于市場運營體系中的傳媒產業(yè)部分該剝離的剝離，該轉制的轉制，實行產權改革和建立公司治理結構，塑造參與市場競爭的企業(yè)法人主體。
3.在市場競爭中放松規(guī)制與重建規(guī)制并重
當下的中國傳媒產業(yè)政府規(guī)制改革，堅持放松規(guī)制與重建規(guī)制并重是由中國經濟轉型的特征所決定的�！稗D型經濟中現(xiàn)行的政府規(guī)制的一個突出特點表現(xiàn)在，它既是一個對以前嚴格管制的放松過程，又是一個新的規(guī)制政策與制度建立和實施的過程�！雹僭谵D型之前，我國對傳媒一直實行的是嚴格的計劃管制和直接的行政干預。如傳媒的設立，傳播的范圍、效力，內容的生產與播出等等，幾乎微觀傳媒主體所從事的一切活動都由政府來決定。那時候的嚴格計劃管制與國家計劃經濟體制的目標是一致的。從計劃經濟向市場經濟過渡的轉型過程中，政府規(guī)制表現(xiàn)為一種混合體：它必不可少地帶有原先計劃經濟遺留的影子，又包含為建構適應市場經濟體制而制定的一些新的制度和措施。因而，轉型經濟中的政府規(guī)制包含著放松規(guī)制與重建規(guī)制的雙重任務。
盡管放松規(guī)制在解決某些問題時，可能比其他工具更加合適。比如對傳媒等領域產權、投資和準入規(guī)制的放松，直接推動了跨國傳媒集團的大發(fā)展。但在另一方面，簡單的放松規(guī)制對具有強烈外部性傳媒產業(yè)來說并不是完美的，因為單純地強化市場競爭將有可能導致傳媒內容的媚俗化、娛樂化�？梢�，在市場競爭中放松規(guī)制并不總是意味著從規(guī)制到不規(guī)制。在現(xiàn)實中，政府規(guī)制既存在越位的情形，也存在缺位的情形，同樣也需要在市場競爭中重建政府規(guī)制。實際上，在當前我國傳媒產業(yè)政府規(guī)制改革的過程中，“除了放松乃至取消一部分直接規(guī)制措施之外，結合政府職能轉換和國有企業(yè)改革，遵照市場經濟的邏輯，重新設計并不斷優(yōu)化必要的政府規(guī)制政策，以替代長期沿襲下來(下轉第101頁)(上接第73頁)的政府計劃管理體制，同樣是改善有關產業(yè)資源配置效率，增進社會福利的有效方法�！雹�
放松規(guī)制與重建規(guī)制并重，即按照社會主義市場經濟的性質和要求，重塑政府規(guī)制制度和規(guī)制政策體系�！八^重塑政府規(guī)制體系，主要是指在放松乃至取消部分規(guī)制措施的同時，立足于市場經濟條件下政府規(guī)制政策的必要性和現(xiàn)實合理性，采取與市場經濟體制相適應的程序、方法和措施，將我國長期計劃經濟體制所延續(xù)下來的政府對有關產業(yè)的計劃管理徹底改造成為真正意義上的市場經濟條件下的政府規(guī)制體系�！雹�
借鑒西方傳媒產業(yè)規(guī)制改革的經驗，本文認為規(guī)制與競爭這對相生相伴的主題，考驗著中國傳媒產業(yè)政府規(guī)制改革的智慧。放松規(guī)制并不意味著所有規(guī)制措施的終結：一方面在放松對廣播電視等自然壟斷性行業(yè)的經濟性規(guī)制，增強市場競爭的同時，對于傳媒內容質量、品位以及消費者保護等社會性規(guī)制領域，不但不能放松，反而要得到加強。另一方面，即使在具有自然壟斷性傳媒產業(yè)環(huán)節(jié)放松了經濟性規(guī)制，也仍然可以保留價格、準入等諸多規(guī)制措施，并以激勵性規(guī)制方法重建市場經濟條件下的政府規(guī)制體系，達成競爭與規(guī)制的平衡，并以此提升中國傳媒產業(yè)的競爭力。
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